首部优化营商环境行政法规即将面世

　　优化营商环境最重要的是政府诚信，但是《优化营商环境条例(征求意见稿)》只有一条涉及政府诚信问题。这方面显然需要引起更多重视并相应增加内容。

　　□　本报记者 侯建斌

　　国内营商环境再次迎来重大利好。近日，由国家发改委牵头会同有关部门起草的《优化营商环境条例(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)向社会公开征求意见。《征求意见稿》明确，国家保障各类所有制市场主体依法平等获取人力资源、资金、土地使用权和自然资源等生产要素，公平参与市场竞争。

　　《法制日报》记者注意到，即将出台的优化营商环境条例是我国首部关于营商环境的行政法规。

　　7月30日，在中国政法大学会议室内，一场围绕《征求意见稿》的讨论十分热烈，与会专家纷纷为完善《征求意见稿》建言献策。

　　不少专家认为，近年来，党中央、国务院高度重视为各类市场主体创造良好的营商环境，很多部门做了大量努力和探索，形成许多经验做法。出台优化营商环境条例，既是把经验做法固化为法律条文，上升为法律的过程，更是将优化营商环境工作纳入法治化轨道，积极发挥法治引导、推动、规范、保障改革作用的重要举措。

　　专家们同时指出，为加快营造稳定公平透明、可预期的营商环境，《征求意见稿》亟须在立法体例、具体条款等方面进一步修改完善。

　　涉及权利义务条款偏少

　　《征求意见稿》分为总则、市场主体、市场环境、政务服务、监管执法、法治保障、附则7章，共68条。

　　“条例整体的结构篇幅比较好，68个条款也十分饱满。”中国政法大学校长、中国行政法学研究会会长马怀德给予肯定的同时坦言，这个条例中大部分条款属于倡导、鼓励、支持类表述，涉及权利义务关系的条款偏少，而作为一部行政法规，如何将政策性的内容转化成法律，以增强条例的科学性和确定性十分关键。

　　另外，“政务服务”一章与营商环境的改善不是特别密切，有些属于营商环境提倡，但是更多的是居民办事，虽然个别条款与营商环境有些关联，但关联度并不高。

　　在中国人民大学法学院教授、中国行政法学会研究会副会长莫于川看来，第三章名称使用“市场环境”、第六章名称使用“法治保障”的表述都不够严谨。

　　莫于川解释说，“法治保障”的概念过于宽泛，同常识上理解的法律文本的外观形态区别较大，因此这样的提法有必要作进一步修改。

　　莫于川注意到，《征求意见稿》的部分条款内容较长。据他统计，《征求意见稿》有近五分之一的内容属于较长条款，有的条款甚至有五六段。他认为，这种体例及条款罗列，更像是政策性文件，而不是行政法规。

　　“营商环境应该包括三个层面：政务环境、市场环境和法治环境，因此要从如何优化这三个方面提升营商环境。”中国政法大学副教授曹鎏认为，按照此体系结构来看，《征求意见稿》将市场主体、市场环境、监管执法和法治保障进行并列，从逻辑角度而言，四者并不在同一位阶。

　　“监管与执法属于两个层面的问题，作为一个章名是否合适？而且，执法实质上也是法治保障的内容。”曹鎏说，而在法治保障一章下，既有“政策制定与施行一节”，又有“法律责任”一节，这样的安排是否合理需要斟酌，更需要注意的是，政策本身并非法律概念。为此，她建议重构立法的体系结构。

　　应当专章规定政府诚信

　　《征求意见稿》总则部分成为与会专家关注的焦点之一。

　　记者发现，《征求意见稿》总则部分共有七条，分别就立法目的，概念界定、基本原则、管理职责、鼓励改革，社会参与和舆论监督、营商环境评价作出规定。

　　第一条明确了立法目的，即为了持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，深刻转变政府职能，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，释放全社会创新创业创造动能，激发市场活力，推动高质量发展，制定本条例。

　　不少专家对此款提出修改意见。“这几个目的的逻辑关系到底是什么？哪一些是目的？哪一些是手段？”中国政法大学副校长时建中坦言，立法目的的逻辑关系亟须进一步厘清。

　　而对于第三条关于基本原则的规定，专家同样给予高度关注，并呼吁将政府诚信内容融入基本原则部分。

　　该条规定，优化营商环境应当遵循市场化、法治化、国际化的原则，坚持各类市场主体权利平等、机会平等、规则平等，按照规则公开透明、监管公平公正、服务便利高效、依法保护各类市场主体合法权益的要求，对标国际一流水平，建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，为各类市场主体投资兴业创造良好发展环境。