立法法仍面临挑战距离预期尚有差距

　　立法法仍面临挑战距离预期尚有差距
　　 华东师范大学立法与法治战略研究中心主任陈俊:

　　□　本报记者　　朱宁宁

　　2015年3月,修改后的立法法施行。这是我国立法史上一个新的里程碑。修改后的立法法具有十分重要的价值和时代意义。

　　“从实施效果看,修改后的立法法对坚持党领导立法、完善立法体制机制、发挥人大主导作用、为立法引领和推动改革发展提供制度供给,提供了有力保障。但应当看到,这部法律目前还存在一些不足和需要完善之处。”华东师范大学立法与法治战略研究中心主任、教授陈俊近日接受《法制日报》记者采访时坦言,修改后的立法法距离当初的立法预期追求和要求还有一定差距,面临一些预期外的挑战。

　　立法权限是立法体制的核心内容。依法赋予设区的市立法权,是地方多年的期盼,是党中央作出的重大决策,也是贯彻实施立法法的重点。修改后的立法法明确规定,设区的市人大及其常委会“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。

　　陈俊说,虽然立法法对各个立法主体的权限和关系作出了规定,但设区的市立法作为一项新生事物,仍面临立法权限的界定、立法能力的建设以及与现有立法体制的磨合等诸多困难和问题。尤其是对地方立法权限范围的准确把握及其与国家立法的关系成为了地方立法工作理论和实务面临的基础问题。具体到立法工作中,对于这项规定中的“等”字,理解上还存在差异。近些年来,尽快明确地方立法权限、扎实推进设区的市地方立法工作成为各地热议的焦点。显然,对设区的市立法权限的准确理解和把握是设区的市开展地方立法首要研究和解决的问题。

　　“从目前实践中看,设区的市的立法事项范围限定对原较大的市的影响和冲击可能超出预期。”陈俊指出,修改后的立法法将设区的市立法事项范围进行了限定,这就给已经行使了近三十年立法权的几十个较大的市带来了较多的冲击和影响。此前,在立法积极引领和推动下,较大的市全面深化改革和推进地方经济社会发展面临的立法保障局限性较小,立法法修改后,由于对三类立法事项范围的理解和解释不一,难免制约较大的市立法功能的有效发挥。

　　近年来,一些地方立法“放水”以及不依法立法的现象引起广泛关注。比如,《甘肃祁连山国家级自然保护区条例》将行政法规规定禁止的10类活动在立法上直接缩减为3类。又如,一段时间以来,一些地方相继制定出台地方金融条例,引发了对于地方金融监管立法的界限以及合法性问题的质疑。

　　陈俊分析指出,党的十九大报告中将“依法立法”与“科学立法、民主立法”相提并论,是“依法立法”新理念在立法活动中的体现,反映了全面依法治国的深入推进对立法活动的新需求、新要求,同时也给修改后的立法法带来新的影响和挑战。

　　地方特色是地方立法的生命力和活力所在,设区的市立法被赋予了立足本地地情、积极探索运用特色立法支持本地改革发展的预期。但在陈俊看来,目前这种立法预期与实际贯彻落实还有一定差距。“从实践情况看,不少地方立法在立项和选题上,本地需求和地方特色并不鲜明,雷同和千篇一律化痕迹明显,地方性法规重复立法问题突出,普遍存在大面积的文本文字表述重复。此外,同一地的地方政府规章对同级地方性法规的立法重复也不少见。”

　　值得一提的是,国家区域一体化发展新战略对区域立法的需求也超出了立法预期。“近些年,立法实践中不断出现的区域地方立法协同或合作等行为,比如长三角、京津冀、珠三角等地方立法之间的协同和合作,这是宪法、立法法都没有明确规定的,立法法修改后也未明确,属于新兴问题,这些超出立法修改时预期的问题需要及时跟进研究。”陈俊说。

　　“总之,修改后的立法法在实施中还会面临诸多理论及实践问题,需要各方合力与时俱进地加以解决。”陈俊说。