李铁谈城镇化改革：“镇改市”难落地 牵一发而动全身
镇改市看似容易，实际上是一个非常大的改革难题，牵一发而动全身
小城镇牵动大改革
中国新闻周刊记者/程昕明 胥大伟
发于2019.5.20总第899期《中国新闻周刊》
2018年中国改革开放40周年之际，李铁专门撰写了一篇回顾文章，名为《从小城镇到城镇化战略，我亲历的改革政策制定过程》。
在中央有关部门任职期间，李铁多次主持和参与中共中央、国务院有关城镇化政策文件的起草、制定。而如今作为经济学家，在几十年的实践和思索中，他对城镇化问题形成了独到的思考。
此次接受《中国新闻周刊》专访，李铁谈及城镇化改革中的一些深层次矛盾以及诸多悬而未决的问题，其中有不少观点尚属首次披露。
小城镇催生特大镇
中国新闻周刊：小城镇兴起的原因是什么？
李铁：上世纪80年代有一批小城镇发展得很快，比如浙江的龙港，率先开始农民建镇，号称全国第一个“农民城”。当时发达地区的县域经济占主导地位，大约占了70%的天下，主要是以乡镇企业的发展为基础。
其实小城镇的发展还是源于改革后农民有了大量的剩余劳动时间，同时由于城市改革的严重滞后，传统的计划经济管理体制对城市的管制非常严厉，导致大量的城市要素、技术要素、资本要素流向管制相对薄弱的小城镇。
1984年的中央4号文件提出农民可以自带口粮进城经商办企业，意味着限制城乡人口流动这个口子在小城镇放开了。各种管制都在放松，所以那个时候县域经济主要是镇以下的经济发展尤其活跃。说得好听就是全国出现了乡镇企业发展的高潮，说得不好听是“村村点火、处处冒烟”。在这一段时间农村兴办各类企业处于严重的无序状态，但这种状态有它的市场活力，对未来的中国城乡经济发展的格局产生了深远的影响。
中国新闻周刊：特大镇又是如何产生的？
李铁：这么多的乡镇企业，上交了税收之后，会有一部分剩余留在镇里，为小城镇的基础设施建设创造了很好的条件。那个时候兴起了很多赫赫有名的大镇，一直到现在经济发展的活力仍然十足，甚至超越了少部分地级城市。如东莞的虎门镇、长安镇，江苏的盛泽镇，浙江温州的柳市和龙港镇等。有的镇已经接近上百万人口，有的镇几十万人口。据统计，全国建成区5万人以上的镇有1100多个。这么多不同规模的镇，在很长一段时间都是经济发达地区农村最积极、最活跃的一种空间载体。
它们有以下几个特点：第一，有活力；第二，对农村经济发展的作用明显；第三，传统的体制管理相对薄弱；第四，由于没有那么多的机构和行政管理负担，办事效率非常高。
上世纪90年代末，中央11号文件确定了要保护耕地，采取号称史上最严格的土地管理政策。首先就把刀砍向了全国的乡镇小城镇经济。那时候全国8000多个开发区，有6000多个县以下的工业区被强制取消，仅保留2000多个县以上的开发区。即便如此也没有妨碍这些乡镇继续发展。那时候我们叫大镇，也是最著名的特色小城镇，如童装镇、纽扣镇、低压电器镇、印刷小镇等等，这些小城镇在全国有很大的影响力，都形成了一定的规模，外来人口比重较大，后来就管它叫特大镇。
“镇改市”难落地
中国新闻周刊：镇改市是在什么背景下提出的？
李铁：镇是中国最基础的一个行政单元，但是它在管理体制上具有特别强的优势。“镇改市”的提出，其实是符合城市发展规律的一个自然的提法，一个城镇的镇区人口这么多了，还叫镇是否合适？
镇实际上是中国城市化的一个特色，在国外就叫“市”。中国14亿人口，城镇人口8.3亿，一共才有670多个城市。城市数量和城镇化人口严重不匹配。意大利几千万人口，1万多个城市，美国也类似。
理论上讲，人口达到一定规模就可以设市，但是我国对设市的限制性要求远远超出其他国家，原因在于设市就要有设市的标准。城市有了一定的行政等级，就要匹配相应的机构管理人员，就一定会增加行政管理成本，导致行政开支过大，这是我们现在比较担忧的问题。
中国新闻周刊：大镇在发展中遇到哪些瓶颈？
李铁：对于这些大镇来讲，不管设不设市，它都是一个城市，但是面临着几大问题的约束。
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