从二元模式到积分落户 户籍制度应时而变让人民享受改革红利

　　从二元模式到积分落户户籍制度应时而变让人民享受改革红利

　　制图/高岳

　　□　本报记者 蔡长春

　　2018年，曾有一张公示名单走红网络，名单上的6019人将通过积分落户政策，成为名副其实的新北京人。这一年，是北京探索实行积分落户政策第一个年头。　

　　“民之大纪，国之治端”。户籍制度是一项基本社会治理制度，户口承载着生老病死、上学就业、婚丧嫁娶、社保福利等方方面面生活内容，牵动着千家万户的喜怒哀乐。

　　户籍制度在我国有着悠久的发展历史。传统户籍制度始终与土地直接联系，是以家庭为本位的人口管理方式。　　

　　新中国成立后，对户籍制度进行了探索与完善，现代户籍制度也成为国家依法收集、确认公民人口基本信息法律制度，以保障公民在就业、教育、社会福利等方面权益为目的的新型人口管理方式。

　　从1951年第一部户口管理条例出台，到“农”与“非农”二元格局确立；从改革开放后户籍制度流动性趋势日渐明显，到2013年新型户籍制度改革目标确立，各地进行着各种实践探索……

　　特别是近年来户籍制度改革，犹如激活了一池春水，为群众安居乐业和经济社会发展带来实实在在的红利。

　　新中国新探索

　　以法律形式规范户籍管理

　　新中国成立后，亟待构建起与之相匹配的户籍制度，实现对人口有序管理，加强对人民群众各项生活的相关保障。

　　1951年7月16日，公安部公布《城市户口管理暂行条例》，规定了对人口出生、死亡、迁入、迁出、“社会变动”(社会身份)等事项的管制办法。

　　作为新中国成立后第一部户口管理条例，《城市户口管理暂行条例》基本统一了全国城市户口登记制度，在新中国户籍制度史上有着奠基石般重要意义。从此，户籍制度建设开始大踏步前进。

　　在第一次全国人口普查基础上，1953年，大部分农村建立起户口登记制度；1954年，　　　

　　中国颁布实施第一部宪法，其中规定公民有“迁徙和居住的自由”；1955年，《国务院关于建立经常户口等级制度的指示》的发布统一了全国城乡户口登记工作，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，户口登记统计时间为每年1次。

　　全国人大常委会在1958年1月通过《中华人民共和国户口登记条例》，规定户口登记工作由各级公安机关主管。

　　这是一套相当完备的户口管理制度，包括常住人口登记、暂住人口登记、出生登记、死亡登记、迁出登记、迁入登记、变更更正登记7项内容，户口管理的任务是证明公民身份、维护治安秩序、服务社会主义建设。

　　“户口登记条例以法律形式规范了全国户口登记管理制度，可以视为全国城乡统一户籍制度正式形成的重要标志，也是当代中国户籍制度发展史上一座重要里程碑。”中国城市经济学会常务理事、钦点智库创始人兼理事长陈柳钦教授说，户口登记条例也第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，奠定了我国现行户籍管理制度基本格局，城乡二元经济模式确立。

　　1964年8月，《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》出台，集中体现了当时对户口迁移两个“严加限制”基本精神——对从农村迁往城市、集镇的要严加限制，对从集镇迁往城市的要严加限制。

　　陈柳钦认为，这一时期内的户籍制度仍以管理为重点，户籍管理主要特点是严格控制农村人口盲目流入城市，压缩城市人口，这也在一定程度上限制了农民向城市流动。

　　随发展而改变

　　消除农村与城镇户口差别

　　“1979年那是一个春天，有一位老人在中国的南海边画了一个圈……”正如《春天的故事》这首歌唱到的那样，以特区建设为标志，改革开放的伟大变革如画卷般徐徐展开。

　　伴随着改革开放的春风，我国逐步放开了市场经济，社会发展开始突飞猛进，户籍制度也随之进行了新的调整。

　　上世纪八十年代初，随着农村包产到户经济改革的变化，农民获得更多自主权，农民思想也有了转变，进城打工的人开始多起来。

　　1984年10月，《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》颁布，规定农民可以自理口粮进集镇落户，并同集镇居民一样享有同等权利，履行同等义务，户籍严控制度开始松动；1985年7月，《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》出台，标志着城市暂住人口管理制度走向健全。