环境行政处罚指导意见出台 罚多少按照标准来

　　一家企业超标排放大气污染物，按照《大气污染防治法》第九十九条规定，除了责令改正或者限制生产、停产整治，还可以并处10万元以上100万元以下罚款。那么问题来了，罚10万元、50万元，还是100万元？谁说了算？法律赋予的自由裁量权交到执法者手中，如何确保公正？  

　　5月30日，生态环境部发布《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》，明确进一步规范环境行政处罚裁量权的行使，惩治违法要“合法合理，过罚相当，公开公平公正”。

　　自由裁量不是随意处罚，罚多少按照标准来

　　“面对现场执法，企业说两句好话，甚至塞几包烟、送几瓶酒，处罚就会轻一点。如果顶几句嘴，惹怒了执法人员，处罚就会成倍增加。这样的情况十几年前可能有，但在制度约束下，出现的可能性极低。”生态环境部执法局副局长夏祖义说，不少公众对环境执法自由裁量有误解，但自由裁量其实一直有自己的制度笼子。

　　2009年，原环境保护部印发系列文件，地方相继制定了本地区的环境行政处罚自由裁量规则和基准，极大避免了处罚的随意性和不规范性。

　　随着生态环境保护法律法规日益完善，特别是环境保护法修订以来，生态环境执法手段更加丰富，环境行政处罚种类增多，罚款处罚数额大幅提高，行政处罚自由裁量权随之扩大。

　　“罚款额度上下限相差10倍，选择使用单一手段还是复合手段，新形势下，自由裁量的权力更大了。”中国人民大学教授李艳芳说。被称为“2.0版本”的这个指导意见，正是要进一步规范自由裁量，降低执法过程的随意性，让执法更趋科学化、精准化。

　　指导意见明确了适用自由裁量权的基本原则和配套制度，文件之外，还提供了部分已在一些地方应用成功的标准化基准及计算方法，供各地参考。

　　南京的基准及计算方法已经应用十来年。“五种四类违法行为对应各种裁量因子、参考系数，就有上千种不同的处罚方式、金额组合，执法人员对照裁量因子选定，怎么处罚、罚多少钱交给系统就可以了。”南京市生态环境局政策法规处处长石勇说，执法系统应用后，替企业说情的人也大大减少了。

　　确保企业被公平对待，有效避免基层执法风险

　　一些地方的“执法风暴”中，发现违法动不动就顶格处罚，让有些企业感到不公平。今年两会，生态环境部部长李干杰在谈到规范环境行政执法行为时，特别强调了对自由裁量权的规范和监督。

　　“对企业来说，就害怕不公平处罚。”中国政法大学教授王灿发说。

　　在李艳芳看来，指导意见中的配套制度颇具亮点。“比如查处分离制度，将执法的调查、审核、决定、执行等职能相对分离，有效减少了权力寻租的机会。”

　　再比如，重大执法决定法制审核制度，就是希望通过法治审核，给被处罚方自我辩解的权利和机会。

　　除了对企业、对市场的意义，王灿发、李艳芳两位专家都不约而同地提到了对执法人员的保护作用。

　　福建省晋江市环境执法中队队长陈青松说，如果没有具体指标，同类企业类似违法行为受到的处罚就可能产生差异，这很容易让企业对执法者产生误解，“极个别人员可能存在以权力谋个人私利的企图，规范可以防止权力寻租，避免廉政风险，就是对执法者的保护。”

　　地方的实践也表明，系统应用下，企业对受到的处罚心服口服。据石勇介绍，十年来，南京市级执法运用新系统自由裁量案件有3000多件，截至目前，没有一起因为处罚不当引起企业争议的。

　　明示裁量具体标准，企业对违法受罚有预期，促进守法

　　意见中，对企业从重处罚情形的规定颇引人瞩目。“从重”包括：两年内因同类环境违法行为被处罚3次(含3次)以上的；重污染天气预警期间超标排放大气污染物的；在案件查处中对执法人员进行威胁、辱骂、殴打、恐吓或者打击报复的；环境违法行为造成跨行政区域环境污染的；环境违法行为引起不良社会反响的；其他具有从重情节的。

　　与此同时，行政处罚法规定了依法应当从轻或者减轻处罚的特殊情形，以及“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。

　　在南京等地的系统中，违法行为修正基准的应用收到了良好效果。“修正项可以获得减轻处罚的机会。”石勇告诉记者，比如企业在发生违法后立即改正，积极采取补救措施等行为，都可以在系统中获得裁量等级减项，减免相应罚款额度。