浙江“巨无霸”乡镇龙港拟改市：推行由市直管村居

　　浙江“巨无霸”乡镇龙港拟改市：构想“小政府大社会”，推行由市直管村居

　　特大镇改市最敏感的问题是行政成本

　　龙港镇位于温州南部鳌江流域入海口，是拥有37万多常住人口的工业大镇、经济重镇。图/受访者提供

　　镇改市的龙港样本

　　中国新闻周刊记者/胥大伟

　　发于2019.5.20总第899期《中国新闻周刊》

　　4月8日，国家发改委公布了《2019年新型城镇化建设重点任务》，其中提到稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市。推动经济发达镇行政管理体制改革扩面提质增效，解决法律授权、财政体制、人员编制统筹使用等问题。

　　“沉寂”多年一直未有实质性推动的镇改市，又一次被推至政策的“风口”上。

　　中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁认为，镇改市是个大趋势，改革的方向已明确，未来将会放开设市，而打开这个闸口，将给更多具有条件的城市拥有更好的发展机会，“释放压力、增加权力”。

　　随着国家层面相关信号的释出，镇改市已处在政策“开闸”的前夜，大幕徐徐拉开。

　　扩权困境

　　龙港镇隶属浙江省温州市苍南县，地处温州南部，浑黄的鳌江在这里入海，波涛状如“巨鳌负山”，鳌江成了分割鳌江镇和龙港镇的天然界限。位于鳌江南岸的龙港镇，早已崛起成为一个“巨无霸”。

　　龙港镇现辖14个社区、171个行政村、22个居民区，辖区面积183.99平方公里，常住人口37.87万，2018年实现生产总值305亿元，财政总收入达24.6亿，已超过中西部一些地级市的经济体量。

　　在龙港体量“膨胀”的过程中，镇政府的权力配置与经济社会发展需求之间矛盾尖锐，突破体制藩篱的呼声从未间断。

　　2016年3月，民建中央曾先后4次赴龙港开展调研。调研发现，龙港镇财政收入占苍南县50.3%，但可用财力只占11.6%；常住人口占36.7%，但行政事业单位人员却只占2.8%。

　　纵观龙港镇的历史，改革是这座“中国第一座农民城”发展最好的注脚。

　　1983年，由“水不清，灯不明、路不平”的五个小渔村“拼凑”而成的龙港镇获批成立，怀揣3000元办公经费的陈定模成为第一任镇党委书记。陈定模告诉《中国新闻周刊》，彼时苍南县也刚从平阳县“分县而出”，县城驻地设在灵溪镇还是龙港镇，曾有过一番争论，并引起上级关注。苍南县为了安抚双方矛盾，决定在龙港设一个经济中心，这也为苍南县行政和经济中心长期分立埋下伏笔。

　　陈定模回忆，建镇之初，首先碰到的体制障碍就是城乡二元结构，以及严格的户籍管理制度。

　　1984年，龙港镇推出了土地有偿使用、户籍管理和民营企业制度“三大改革”，在全国率先把土地按照地段分为不同等级，作为商品来经营，解决城镇资金问题。同时，鼓励农民进城落户。

　　当时，龙港镇向苍南县提出“扩权”的要求，希望获得与县里同等的审批权限。最终企业局、工商局、公安局、计经委等八个部门的章归并为县计经委的一个章，“八颗大印”捆在一起盖章，让龙港获得了极大的自主权，到1990年前后这些权力基本被收回。

　　从上世纪90年代起，龙港经历了二十多年“强镇扩权”试验，县权“三放三收”。

　　1995年的小城镇综合改革，使得龙港镇在财政、户籍管理等7个方面获得了部分县级管理权限，但是随着试点期的结束，2000年前后大多权力被收回。2009年龙港镇被列为温州强镇扩权试点。这次改革试点，龙港镇主要是扩充了土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权等权限，建立了龙港城镇综合管理执法大队、龙港行政审批服务中心等平台。2011年进行“小城市改革试点”时，依然按照以往的模式下放了一些权力，但随着领衔助推相关改革的时任温州市委书记陈德荣的离任，各项计划也随即进入停滞期。

　　龙港镇委副书记金珍敏告诉《中国新闻周刊》，龙港镇前几轮的扩权改革，镇里向县里提出的权力范畴事项都是有针对性的，下放的权力事项很少，这也意味着下放的权限含金量都比较大。2009年，龙港镇政府原本申请了88项权力，但最终仅下放49项，尤其向财政、住建、交通等三个部门申请下放的权力有20项，但最终下放仅2项。

　　镇级权力扩张，意味着上级部门权力的缩小。在金珍敏看来，之所以在扩权改革中会出现权力的收放反复现象，原因就在于牵涉部门的利益。